最高人民檢察院案管辦主任
董桂文
今年初，最高人民檢察院印發(fā)了《檢察機關案件質(zhì)量主要評價指標》，初步建立檢察機關以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標體系。“案-件比”這一嶄新的司法評價概念也被各界形象地比喻為“司法辦案質(zhì)效的GDP”，成為衡量檢察機關司法辦案質(zhì)效的重要指標。檢察機關為什么提出“案-件比”？“案-件比”是什么？能夠發(fā)揮什么樣的作用？實踐中對司法辦案活動帶來什么樣的效果？本文擬以刑事檢察為例，從以下幾個方面作一介紹。
一、為什么提出“案-件比”
根據(jù)我國法律有關規(guī)定，司法機關辦理一起犯罪，一般會經(jīng)歷刑事偵查（含審查逮捕活動）、起訴、審判三個大的環(huán)節(jié)，就檢察機關的辦理環(huán)節(jié)來說，在各界比較熟悉的審查逮捕、審查起訴活動之外，還可能會經(jīng)歷諸如對不批捕案件或者不起訴案件的復議復核、對逮捕、起訴案件的申訴和審查起訴階段的退回補充偵查、延長審查起訴期限以及起訴后的撤回起訴等20多項業(yè)務活動，而每一項業(yè)務活動，都有相應的辦案期限。據(jù)不完全統(tǒng)計，如果一起案件將上述這些業(yè)務活動都經(jīng)歷一遍，即使各項業(yè)務活動之間能夠?qū)崿F(xiàn)“無縫銜接”，中間沒有間隔時間，總體訴訟時限也可長達5年以上，這樣的時間跨度無論是對當事人還是辦案機關，都是沉重的代價和成本。當然，法律上規(guī)定這些業(yè)務活動，都是為了查清案件事實，確保準確追訴犯罪，切實保障人權，但是這其中有一些業(yè)務活動應當是非常態(tài)的，在特殊情形之下才應開展的活動。如果每一個環(huán)節(jié)都能夠?qū)⒐ぷ髯龅綐O致，其中有些業(yè)務活動是可以避免或者少發(fā)生的，比如檢察機關作出的不批捕決定適用法律正確、釋法說理到位，就可能不會引起公安機關的復議復核或者當事人的申訴，再比如檢察機關前期引導公安機關偵查工作做得好，就不必要再進行退回補充偵查；或者如果第一次退回補充偵查提綱寫得詳實清晰，在公安機關補充偵查期間檢察機關的引導工作又做到位，就沒有必要第二次退回補充偵查。而“案-件比”的價值就在于，引導各級檢察機關辦案人員努力在每一個環(huán)節(jié)將工作做到極致，切實提高辦案質(zhì)量和效率，減少不必要的程序空轉(zhuǎn)，更好地實現(xiàn)實體正義和程序正義，滿足新時代人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面有更高水平、更豐富內(nèi)涵的需求，實現(xiàn)習近平總書記提出的“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受的公平正義”的目標。
二、“案-件比”是什么
“案-件比”，簡單說就是“案”的數(shù)量與“件”的數(shù)量形成的一個對比數(shù)。那么，這里的“案”是什么，是指發(fā)生在人民群眾身邊的案，也就是我們通常說的有一個案子在法院、在檢察院等。這里的“件”又是什么，就是司法機關在辦案過程中，在統(tǒng)計上作為一個個“案件”數(shù)量來統(tǒng)計的案件。在不同的司法機關，針對同一個當事人的同一個“案子”，一般都會根據(jù)該案進入司法程序后所經(jīng)歷的有關訴訟環(huán)節(jié)、各項業(yè)務活動情況而統(tǒng)計為多個“案件”。也就是說，“件”數(shù)一般都遠遠多于當事人自己認為的在司法機關的那一個“案子”。就檢察機關的辦案環(huán)節(jié)而言，前文提到的20多項業(yè)務活動就是20多“件”。比如張三故意傷害案，這是一個“案”。該“案”進入司法程序后，公安機關偵查終結移送檢察機關審查起訴后，如果檢察機關對此作出不起訴決定，公安機關對不起訴決定依法提出復議和復核，則原本的同一個案子在數(shù)據(jù)統(tǒng)計上就變成了審查起訴加上復議、復核的三個“案件”。而復議、復核其實就是多出來的非必經(jīng)的程序環(huán)節(jié)。“案-件比”將1:1設定為理想狀態(tài)。之外的“件”數(shù)越多，說明“案”經(jīng)歷的訴訟環(huán)節(jié)越多，辦案時間越長，當事人對辦案活動的評價相對越低，辦案的社會效果相對越差。
那么，檢察機關對“案”的基準數(shù)和“件”的基準數(shù)是如何確定的呢？目前是將一個時期內(nèi)受理的刑事案件作為“案”的基準數(shù)，批捕（不批捕）申訴、不批捕復議、不批捕復核、一次延長審查起訴期限、 二次延長審查起訴期限、三次延長審查起訴期限、一次退回補充偵查、二次退回補充偵查、不起訴復議、不起訴復核、不起訴申訴、撤回起訴、法院退回、被告人上訴、檢察機關建議延期審理、國家賠償?shù)?6種業(yè)務活動與“案”數(shù)之和作為“件”的基準數(shù)，兩者相對比形成刑事檢察的“案-件比”指標數(shù)。舉個比較極端的例子，李某盜竊張某2萬元錢，經(jīng)公安機關立案偵查后，移送檢察機關審查逮捕，檢察機關作出不批準逮捕決定后，公安機關提請復議?，本院復議維持不捕決定后，公安機關又向上級檢察院提請復核?，上級檢察院復核后撤銷了原不批捕決定，變更為批準逮捕；公安機關偵查終結?后，將該案移送檢察院審查起訴?后，檢察機關退回公安機關補充偵查一次?，決定延長審查起訴期限一次?，之后作出不起訴決定，公安機關向本院提出了復議?，之后向上級檢察院提出復核，上級檢察院復核?后撤銷原不起訴決定，決定提起公訴；案件起訴到法院后，法院由于證據(jù)方面的原因作出無罪判決??。綜合起來，李某這一個“案”，前后經(jīng)歷了不批捕的復議、不批捕的復核、退回補充偵查、延長審查起訴期限、不起訴的復議、不起訴的復核，起訴和審判等8項業(yè)務活動，由于起訴和審判是必經(jīng)的環(huán)節(jié)，應合并為1，實際經(jīng)歷了7項業(yè)務活動。那么，這個案中的“案-件比”就是1:7，就是一個案，在司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)上變成了7件。從辦案時間上看，如果都嚴格按照法定期限走，可能要經(jīng)過10個月甚至1年以上。但從工作質(zhì)效上看，并非每一個“件“都是必經(jīng)程序，如果檢察機關在作出不批捕決定時釋法說理、解釋溝通等各項工作都做到位，可能也就沒有后面的復議、復核等環(huán)節(jié)，“案-件比”可能就是1:1，在不到1個月內(nèi)就可能案結事了。這無論對被告人李某還是被害人張某以及社會公眾來講，后者無疑都會產(chǎn)生最佳的政治效果、社會效果、法律效果。
三、“案-件比”能發(fā)揮什么樣的作用
不難看出，檢察機關提出“案-件比”評價指標，就是引導各級檢察機關和辦案人員以求極致的工作要求，做好每一個辦案環(huán)節(jié)的各項工作，減少非必經(jīng)的辦案環(huán)節(jié)，減少程序空轉(zhuǎn)，從而提高檢察機關整體的辦案質(zhì)量和效率，讓正義不缺席，更讓正義不拖延。
一是“案-件比”成為“多余”業(yè)務活動的“擠壓器”。將1:1設定為“案-件比”理想狀態(tài)，1之外的非必經(jīng)的業(yè)務活動，即“件”數(shù)越少越好，這必然會引導各級檢察機關在保證辦案質(zhì)量的前提下，積極降低“件”數(shù)，通過擠壓諸如退回補充偵查、延長審查起訴期限等16類業(yè)務活動的次數(shù)，減少辦案環(huán)節(jié)、縮短辦案周期、減少當事人訟累，從而實現(xiàn)辦案政治效果、法律效果、社會效果的有機統(tǒng)一。
二是“案-件比”成為業(yè)務管理的“指揮棒”。“案-件比”指標既包含延長審查起訴期限等直接反映辦案時長的指標，也包含當事人申請國家賠償?shù)戎苯臃从侈k案質(zhì)量的指標，實現(xiàn)了效率與質(zhì)量的兼顧，可以用一個指標從總體上反映一個院、一個部門、一名檢察官的辦案質(zhì)效，這都凸顯了“案-件比”的獨特性和引領作用。“案-件比”勢必成為上級檢察院對下級檢察院辦案活動運行態(tài)勢判斷，各級院檢察長開展業(yè)務管理的指揮棒。
三是“案-件比”成為深化司法改革的“助推器”。“件”的集合中將貫穿刑事檢察的多項業(yè)務活動納入其中，連接了公安、法院、當事人對辦案活動的評價，必然引導辦案檢察官牢固樹立“雙贏多贏共贏”的理念，強化釋法說理和溝通能力，在審查逮捕階段，就開始強化對偵查工作的引導，繼而在整個訴訟活動中發(fā)揮主導作用，提高案件質(zhì)量，這也有助于認罪認罰從寬制度的適用和落實。
四是“案-件比”成為反映各層級司法辦案質(zhì)效的“風向標”。“案-件比”是一個開放性概念，根據(jù)適用范圍、目的、評價對象的不同，調(diào)整“案”和“件”的集合，“案-件比”既可以對整個檢察系統(tǒng)或者一個檢察院的辦案活動進行評價，也可以從微觀上對于個案、個體的評價，還可以從宏觀上反映整個政法機關辦案活動質(zhì)效甚至整個國家司法資源的投入情況。
五是“案-件比”成為檢察機關落實司法為民的新抓手。從犯罪嫌疑人或者被告人的角度講，讓所涉訴訟及早蓋棺定論，可以減少訟累；從被害人的角度講，讓受到的侵害能夠從法律上及時確認并予以補償，彌補創(chuàng)傷；從社會大眾層面講，讓犯罪及時得到懲處，回應社會關切，能夠及時發(fā)揮懲治犯罪的預警、教育和引導功能。可以說，“案-件比”發(fā)揮的引導價值是檢察機關落實以人民為中心發(fā)展思想的最直接體現(xiàn)。
四、“案-件比”的引領效果如何
在2019年1月召開的全國檢察長會議上，最高檢就已經(jīng)提出了“案-件比”的概念，并且從宏觀上用于指導全國檢察機關的辦案工作。2019年的刑事檢察工作“案-件比”為1:1.87，“件”比2018年同期減少了0.02個點。盡管看上去減少的點很微小，但與2018年的辦案質(zhì)效相比，0.02個點相當于減少非必經(jīng)的辦案環(huán)節(jié)3萬余個，這里面有減少的退回補充偵查案件數(shù)，對應法定辦案時限相當于此類案件都節(jié)約了2個月甚至更長的時間；有減少的延長審查起訴期限案件數(shù)，對應法定辦案期限相當于每個案件節(jié)約了15日；有減少的對不起訴案件的復核數(shù)，對應法定辦案期限相當于每個案件節(jié)約了1個月……3萬余個“件”相當于為當事人減少了3萬余次“訟累”，也相當于減少了3萬余次業(yè)務活動的司法投入。
一線檢察官對“案-件比”指標高度關注，自去年年初提出這一概念后，各地辦案人員積極轉(zhuǎn)變司法理念。河北省滄州市檢察院第三檢察部主任于紅在接受媒體采訪時說，滄州市檢察機關今年第一季度‘案-件比’與去年同期相比下降了，其中退查率下降了59.68%。退查率為何下降這么多？這源于在“案-件比”指標引導下，滄州市檢察機關更加充分發(fā)揮提前介入的作用，突出案件辦理的重點、疑點、難點，明確偵查方向和取證要點，引導公安機關將案件證據(jù)做得更扎實一些，減少低效退查。除此之外，滄州市檢察機關還建立了“捕后跟蹤、邊審邊補、案件分流、風險防控、業(yè)績考核”等一整套工作機制，推動全市檢察機關“案-件比”持續(xù)優(yōu)化。對全國的檢察官來說，辦案時不能再像過去那樣程序上說得通就行了，而是必須考慮如何將工作做到極致，以更高標準要求自己。還以退回補充偵查為例，過去是能適用即適用，現(xiàn)在則是如果能在審查起訴期限內(nèi)解決的，則盡量不退回補充偵查。確需要退回補充偵查的，以前少數(shù)檢察人員會簡單地以“事實不清、證據(jù)不足需要繼續(xù)偵查取證”為由退回，但現(xiàn)在會撰寫詳盡的補充偵查提綱，退回公安機關后還要繼續(xù)跟進，隨時了解補充偵查進展情況。比如山西省檢察機關，自2019年開始，要求三級院全面用好《逮捕案件繼續(xù)偵查取證意意見書》《提供法庭審判所需證據(jù)材料通知書》《補充偵查提綱》等三份文書。在審查逮捕階段，如果需要對收集證據(jù)、適用法律提出意見的，即制作《逮捕案件繼續(xù)偵查取證意見書》，列明詳細要求，并定期跟蹤督辦，提升捕后偵查質(zhì)量。當年5月至年底，全省該文書應用比率由43%上升到56%，發(fā)揮作用明顯。對于審查起訴案件，發(fā)揮好《提供法庭審判所需證據(jù)材料通知書》的取證作用，將補證問題解決在審查起訴期限內(nèi)，減少退回補充偵查等。2019年，該省使用該文書2299份，比2018年多677份。對確需退回補充偵查的，全省檢察機關必須用好《補充偵查提綱》，列明退查目的、理由、案件定性的考慮和繼續(xù)偵查的方向，以準確全面引導公安機關開展補偵工作。2019年5月至年底，退查提綱質(zhì)量明顯上升，一句話退查、借期限退查基本杜絕，第二次退回補充偵查數(shù)量大大減少，同比下降49.5%。
案件當事人對“案-件比”的引導價值和對自身帶來的益處更有切身的感受。黃某是一起危險駕駛案中的嫌疑人，對檢察機關的辦案效率他說到，沒想到案件會不起訴，更沒想到不起訴決定來得這么快，因為檢察機關的高效率，我的生活、工作沒受到任何影響，非常感謝。重慶市南岸區(qū)檢察院檢察一部檢察官陳雪對本案審查起訴時，同步向公安機關了解嫌疑人被抓獲后的認罪悔罪態(tài)度、配合偵查情況，并建議偵查人員進一步查清嫌疑人有無飲酒或醉酒駕駛前科及其他相關證據(jù)，并對駕駛路段作了實地勘查，全面評估危險駕駛行為的社會危害性，將許多事實、證據(jù)問題解決在了審查起訴期限內(nèi)。綜合全案事實、證據(jù)、法律規(guī)定等各方面因素，檢察官認為該案符合微罪不起訴條件，黃某簽署具結書并經(jīng)相關程序后，檢察官立即電話告知黃某案件處理結果，前后只用了7個工作日，不僅沒有退回補充偵查，而且正常的辦案期限也大大縮短。辦案檢察官陳雪在接受媒體采訪時介紹，如果按照以往的辦案慣例，不起訴案件辦理的程序相對都比較長，因為要經(jīng)過補充證據(jù)、充分聽取各方意見、反復衡量社會危害性大小、綜合研究、請示匯報等多個環(huán)節(jié)。
事實勝于雄辯。“案-件比”指標的提出，促使每一位檢察人員積極轉(zhuǎn)變司法理念，帶來的直接效果是工作方式改變、效率提高，最直接的受益者就是當事人。對此，一線檢察官們表示擔子重了，確確實實感受到了壓力，但壓力就是動力。全國檢察機關和檢察人員唯有不斷提高辦案能力和水平，才能滿足新時代人民群眾對檢察產(chǎn)品的新需求。通過“案-件比”的引領作用，檢察機關減少的業(yè)務活動，節(jié)約的辦案時間，為社會、為企業(yè)、為個人就是減少了勞累奔波，使真正有罪的人更早接受懲罰，讓社會及時感受到公平正義，表面看是效率，本質(zhì)體現(xiàn)的是公正，是當事人的權益保障，是人民群眾對公平正義的感受，是對經(jīng)濟社會發(fā)展秩序的維護，最高人民檢察院抓“案-件比”就是為經(jīng)濟社會發(fā)展大局服務，為全面依法治國服務。
1最高人民檢察院案件管理辦公室主任，一級高級檢察官董桂文
2根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第290條的規(guī)定，人民檢察院的辦理期限為7日。
3根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第291條的規(guī)定，人民檢察院的辦理期限為15日。
4根據(jù)《刑事訴訟法》第156條的規(guī)定，對犯罪嫌疑人逮捕后的偵查羈押期限一般為2個月。
5根據(jù)《刑事訴訟法》第172條的規(guī)定，審查起訴期限一般為1個月。
6根據(jù)《刑事訴訟法》第175條的規(guī)定，補充偵查的期限為1個月，補充偵查完畢移送人民檢察院后，人民檢察院重新計算審查起訴期限。
7根據(jù)《刑事訴訟法》第172條的規(guī)定，重大、復雜的案件審查起訴期限可以延長15日。
8根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第379條的規(guī)定，人民檢察院的辦理期限為30日。
9根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第380條的規(guī)定，人民檢察院的辦理期限為30日。
10根據(jù)《刑事訴訟法》第208條的規(guī)定，人民法院審理公訴案件一般為2個月，至遲不超過3個月。
